自然環(huán)境給我們提供了人類文明所必須的各種物質(zhì)和條件，沒有環(huán)境就沒有我們?nèi)祟惖奈拿鳎原h(huán)境是人類文明產(chǎn)生和發(fā)展的必要條件。但是現(xiàn)在，隨著社會(huì)的發(fā)展，工業(yè)文明的進(jìn)步，污染問題越來越嚴(yán)重，所以保護(hù)環(huán)境勢(shì)在必行。

一、我國現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)政策的政策背景

環(huán)境問題不是一個(gè)單一的社會(huì)問題，它是與人類社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的。環(huán)境問題在很大程度上是人類社會(huì)發(fā)展尤其是那種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展的必然產(chǎn)物。
西方國家已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化社會(huì)，他們已在償還工業(yè)化起步階段以來對(duì)環(huán)境欠下的債務(wù)。我國正在進(jìn)行，正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過渡。我們決不能走西方國家
“先污染，后治理”的老路，而應(yīng)該提前把環(huán)境保護(hù)放到一個(gè)重要的位置。這既是歷史的教訓(xùn)，也是我們面臨的必然選擇，在環(huán)境危機(jī)日益深化的情況下一種被動(dòng)選擇。因
為環(huán)境問題已成為危害人們健康，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

1、環(huán)境污染問題嚴(yán)重
污染問題是人類社會(huì)面臨的主要環(huán)境問題，它也是人類社會(huì)活動(dòng)的必然產(chǎn)物。雖然經(jīng)過多年的治理，我國環(huán)境污染加劇的趨勢(shì)基本得到控制，但是，環(huán)境污染問題依然相當(dāng)
嚴(yán)重。山東第三方環(huán)境檢測(cè)統(tǒng)計(jì)，2004年，全國二氧化硫排放量2254.9萬噸，比2000年增長了15%。在全國七大水系中，根據(jù)413個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面記錄，只有41.6%的斷面滿足國家地表水三類標(biāo)
準(zhǔn)，比2000年下降16.1%，長江、珠江的水質(zhì)較好，海河、黃河、淮河、遼河、松花江的水質(zhì)較差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染。2004年城市空氣質(zhì)量41.4%
達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，比2000年的63.5%下降22.1%，酸雨污染問題嚴(yán)重。城市噪聲擾民較為普遍，7.3%的城市處于嚴(yán)重或中度污染水平。重大污染事故時(shí)有發(fā)生，我國進(jìn)入了一個(gè)
的高發(fā)期。這些問題嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)和生活，成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的障礙因素。

2、生態(tài)惡化趨勢(shì)加劇
生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和生活中與之發(fā)生聯(lián)系的自然因素的總和，人類的活動(dòng)必然對(duì)這些因素造成或多或少的影響。目前，我國生態(tài)環(huán)境破壞的范圍在擴(kuò)大，程度在加劇，
危害在加重。土地退化嚴(yán)重，全國水土流失面積達(dá)367萬平方公里，約占國土面積的38%，平均每年新增水土流失面積1萬平方公里，荒漠化土地面積已達(dá)262萬平方公里，
并且每年還以2460平方公里的速度擴(kuò)展。全國森林面積17491萬公頃，森林覆蓋率18.21%，居世界第130位，人均森林面積列世界第134位，占國土面積32.19%的西北五省
（自治區(qū)）森林覆蓋率僅為5.86%，亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止。草地退化、沙化和堿化的面積達(dá)1.35億公頃，約占草地總面積的三分之一，并且每年還在以200萬公頃的速
度增加。水生態(tài)系統(tǒng)失衡，2004年，全國有79個(gè)城市缺水，有2340萬人口，1300萬頭大牲畜發(fā)生臨時(shí)性飲水困難。野生動(dòng)植物豐富區(qū)面積不斷減少，亂捕濫獵和
亂挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全。

3、入世給我國環(huán)境保護(hù)帶了新挑戰(zhàn)
我國在2001年加入，即通常所謂的入世。入世后，我們?cè)谙硎軝?quán)利的同時(shí)，還要履行相應(yīng)的義務(wù)。發(fā)達(dá)國家會(huì)要求我們執(zhí)行與之同樣的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。因此，WTO的一些綠色條
款，有可能對(duì)我國商品出口造成影響，限制了國內(nèi)那些不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)商品的出口貿(mào)易。這就要求國內(nèi)企業(yè)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加大環(huán)境保護(hù)方面的投入，建立環(huán)境管理體
系，持續(xù)改善環(huán)境行為，以提高產(chǎn)品的。但是，高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品成本增加，降低產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，阻礙其產(chǎn)品順利進(jìn)入。因此，如何協(xié)調(diào)高質(zhì)量與產(chǎn)品成本之間
的關(guān)系，成為入世后我國環(huán)境保護(hù)政策面臨的新挑戰(zhàn)。

4、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀重要舉措

二、我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)政策的主要內(nèi)容與分析
建國后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期里，我們沒有意識(shí)到環(huán)境問題的重要性，但是環(huán)境問題不以人的意志為轉(zhuǎn)移。忽視環(huán)境保護(hù)，人類社會(huì)必將為自身的發(fā)展而付出代價(jià)。隨著環(huán)境問題的
凸現(xiàn)，國務(wù)院于1973年成立了環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，在全國開始“三廢”治理和環(huán)保教育，這是我國環(huán)境保護(hù)工作的開始。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的環(huán)境保護(hù)政策已
經(jīng)形成了一個(gè)完整的體系，它具體包括三大政策八項(xiàng)制度，即“預(yù)防為主，防治結(jié)合”，“誰污染，誰治理”，“強(qiáng)化環(huán)境管理”這三項(xiàng)政策和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，“三同
時(shí)”，“排污收費(fèi)”，“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任”，“城市環(huán)境綜合整治定量考核”，“排污申請(qǐng)登記與許可證”，“限期治理”，“集中控制”等八項(xiàng)制度。

 1、預(yù)防為主，防治結(jié)合政策
環(huán)境保護(hù)政策是把環(huán)境污染控制在一定范圍，通過各種方式達(dá)到有效率的污染水平因此，預(yù)先采取措施，避免或者減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞，是解決環(huán)境問題的最有效率的
辦法。中國環(huán)境保護(hù)的主要目標(biāo)就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，防止環(huán)境污染的產(chǎn)生和蔓延。其主要措施是：把環(huán)境保護(hù)納入國家和地方的中長期及年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；
對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度。

2、誰污染，誰治理政策
從客觀角度看，環(huán)境是一種稀缺性資源，又是一種共有資源，為了避免“共有地悲劇”，必須由環(huán)境破壞者承擔(dān)治理成本。這也是國際上通用的污染者付費(fèi)原則的體現(xiàn)，
即由污染者承擔(dān)其污染的責(zé)任和費(fèi)用。其主要措施有：對(duì)超過排放標(biāo)準(zhǔn)向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標(biāo)排污費(fèi)，專門用于防治污染；對(duì)嚴(yán)重污染的企事業(yè)
單位實(shí)行限期治理；結(jié)合企業(yè)技術(shù)改造防治工業(yè)污染。

3、強(qiáng)化環(huán)境管理政策
由于交易成本的存在，外部性無法通過私人市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)而得以解決。解決外部性問題需要依靠政府的作用。污染是一種典型的外部行為，因此，政府必須介入環(huán)境保護(hù)中
來，擔(dān)當(dāng)管制者和監(jiān)督者的角色，與企業(yè)一起進(jìn)行環(huán)境治理。強(qiáng)化環(huán)境管理政策的主要目的是通過強(qiáng)化政府和企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，控制和減少因管理不善帶來的環(huán)境污染
和破壞。其主要措施有：逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及國家和地方監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；實(shí)行地方各級(jí)政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制；對(duì)重要
城市實(shí)行環(huán)境綜合整治定量考核。

三、政策科學(xué)視角下的  我國環(huán)境保護(hù)政策分析

我國的環(huán)境保護(hù)政策不是一項(xiàng)具體的政策，而是形成的一個(gè)完善的政策體系。下面筆者將從政策科學(xué)的角度對(duì)現(xiàn)階段我國環(huán)境保護(hù)政策做出具體分析。

1、在政策目標(biāo)取向上，重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。政策的目標(biāo)取向決定了在制定政策方案過程中的價(jià)值抉擇。環(huán)境保護(hù)是
我國的一個(gè)具體要求，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。我國的環(huán)境保護(hù)政策不僅考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需要，同時(shí)也注重環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能造成的負(fù)擔(dān)。一般來說，
我國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型”的，而不是“環(huán)境優(yōu)先型”的。這一特征與我國環(huán)境政策的政策背景相一致，我國正處于“”的社會(huì)主義初級(jí)階段，在人
們生活水平不高的國情下，追求“環(huán)境優(yōu)先”的政策取向是不現(xiàn)實(shí)的。

2、在政策主體上，政府是政策的制定主體和執(zhí)行主體。政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執(zhí)行過程的個(gè)人或組織。由于各國的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、
文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的政策制定主體也有所差異。我國在以政府為本位的現(xiàn)實(shí)狀況下，政府是社會(huì)公共事務(wù)的治理主體。我國政府擔(dān)當(dāng)著環(huán)境治理的重任，一些社
會(huì)團(tuán)體和企業(yè)雖然也參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，但由于環(huán)境保護(hù)政策已把權(quán)力基本上都授予政府，他們所起到的作用是有限的。缺乏多元參與的治理體系，是我國環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)
行效果不理想的重要原因。因?yàn)檎硇允怯邢薜模谥贫ê蛨?zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面都有局限性，會(huì)面臨決策失誤和執(zhí)行不力的困境。正是這些局限性為社會(huì)團(tuán)體和個(gè)
人參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了空間。

3、在政策作用點(diǎn)上，注重同時(shí)從根源上預(yù)防和從后果上治理。我國“防治結(jié)合，預(yù)防為主”的政策表明環(huán)境保護(hù)政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，更要采取措施預(yù)防新的環(huán)境
問題。預(yù)防新的污染源出現(xiàn)，可以把環(huán)境污染造成的損失控制在最低限度。而對(duì)環(huán)境污染的治理則是一種補(bǔ)救式措施。所以，在具體的環(huán)境保護(hù)工作中要堅(jiān)持把預(yù)防與治理
二者結(jié)合起來，更好地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)政策的作用，追求理想的政策效果。

4、在政策的實(shí)施機(jī)制上，管制性手段和誘導(dǎo)性手段相結(jié)合。管制性手段是政府直接利用政策干預(yù)環(huán)境保護(hù)，而誘導(dǎo)性手段是政府借助市場(chǎng)機(jī)制誘使企業(yè)因符合自身利益而保
護(hù)環(huán)境。目前，管制性手段仍在我國占主導(dǎo)地位，價(jià)格、稅收等一些起到誘導(dǎo)性作用的經(jīng)濟(jì)手段使用得較少。而管制性手段因政府部門和官員的自利行為會(huì)呈現(xiàn)“軟化”現(xiàn)
象，無法起到應(yīng)有的作用。所以，從長遠(yuǎn)來看，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)污染治理市場(chǎng)化進(jìn)程是一種必然趨勢(shì)。

四、我國環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施中的問題與政策建議

我國的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策在實(shí)際工作中得以落實(shí)，取得了巨大成績(jī)。目前，我國環(huán)境污染已基本得到控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)也得到一定遏制。這與各項(xiàng)政策的作用是分
不開的，這些政策成為國家環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行監(jiān)督管理的有效工具。以2004年為例，據(jù)國家環(huán)保總局統(tǒng)計(jì)，全年共實(shí)施環(huán)境行政處罰案件數(shù)80079件，確定交納排污費(fèi)單
位73.3萬個(gè)，共征收排污費(fèi)94.2億元，當(dāng)年辦理環(huán)境設(shè)立項(xiàng)目323264個(gè)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行率99.3%，“三同時(shí)”制度實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目78907個(gè)，合格項(xiàng)目76038個(gè)，執(zhí)行
合格率95.7%，當(dāng)年完成限期治理項(xiàng)目數(shù)22649項(xiàng)，關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)13338個(gè)。進(jìn)入2005年以來，又先后有圓明園湖底防滲工程、河南冶金研究所焦作東方金鋁公司電解鋁技術(shù)
改造項(xiàng)目等一批項(xiàng)目因不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)法被叫停，并責(zé)令限期整改。近期，因松花江污染事故國家環(huán)保總局局長解振華引咎辭職，掀起了新的“環(huán)保風(fēng)暴”。

由上可以看出，我國的環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行力度是較大的。其中，這與黨和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，以及社會(huì)各界環(huán)保意識(shí)的提高密切相關(guān)。但是，我們也應(yīng)該看
到，現(xiàn)行政策在執(zhí)行過程中也遇到了一些困難。如何認(rèn)識(shí)這些問題，并對(duì)政策做出相應(yīng)調(diào)整，是環(huán)境保護(hù)政策作用得以發(fā)揮的關(guān)鍵。

首先，有些政策不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，已經(jīng)不能解決現(xiàn)實(shí)問題。任何公共政策都是在一定社會(huì)環(huán)境中生成和發(fā)生作用的。如果政策的環(huán)境變化，政策也要
隨之改變。我國正在經(jīng)歷由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，而這個(gè)轉(zhuǎn)變就是我國公共政策的客觀政策環(huán)境，所有的公共政策都要與這一轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，環(huán)境保
護(hù)也是如此。我國從開始實(shí)行環(huán)境保護(hù)以來，制定了大量相關(guān)的法律和法規(guī)，它們?yōu)槲覈沫h(huán)境保護(hù)提供了客觀法理依據(jù)，在我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)中起到了不可或缺的作用。
但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，原有的環(huán)境保護(hù)政策已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作的需
要。如“三同時(shí)”制度原本是從源頭上解決污染問題的重要措施。但這些管制性措施帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，硬的預(yù)算約束機(jī)制使企業(yè)投資于
治理污染設(shè)施缺乏利益上的激勵(lì)，加上政府企業(yè)信息不對(duì)稱的影響，企業(yè)會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，著眼于短期效益最大化，而盡可能減少環(huán)境方面的投資，從而使“三同時(shí)”制
度逐步失去應(yīng)有的效力。

其次，有些政策未能充分體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律的要求，在執(zhí)行過程中偏離了原有的目的。如排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)污染物的治理費(fèi)用和社會(huì)損失費(fèi)用確定，至少不能低于污染治理成
本。但目前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅為治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%，致使許多企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)而不愿進(jìn)行治理。

最后，政府在環(huán)境保護(hù)中的角色定位不合理，弱化了其他治理主體的責(zé)任。在我國目前的環(huán)境保護(hù)工作中，政府仍承擔(dān)著主要治理者的角色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%以上的環(huán)境保護(hù)投
資是政府或公共投入，而一些西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家近60%的污染物消減和控制投資是由私人部門直接支付的。單一的投資主體造成我國環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，環(huán)境保護(hù)政策資
源不足，影響了環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”已為國際社會(huì)廣泛接受、認(rèn)同。

世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》中對(duì)可持續(xù)發(fā)展定義為：既滿足當(dāng)代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。從社會(huì)觀角度，可持續(xù)發(fā)展主
張公平分配，包括發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家資源的公平分配，當(dāng)代人和后代人資源的公平分配；從經(jīng)濟(jì)觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張?jiān)诒Ｗo(hù)地球上自然系統(tǒng)的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長；
從自然觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張人與自然和諧發(fā)展。