呂忠梅：《黃河保護法》實現“江河戰略”法治化

2022年10月30日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過了《黃河保護法》，這是我國繼《長江保護法》之后制定的又一部流域性法律?！饵S河保護法》的出臺，對于貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，加強黃河流域生態環境保護，保障黃河安瀾，推進水資源節約集約利用，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，具有重大意義。

從立法層面看 ，《黃河保護法》作為我國的第二部流域法律，是全面推進國家“江河戰略”法治化的標志性立法。該法在充分體現流域作為自然地理單元和社會經濟發展載體的共性的基礎上，內容涉及黃河流域生態保護和高質量發展所涉及的14個主要政府部門和機構、18個主要行業產業、25條（個）流域內的具體河湖水庫、5個重要山體、山系，充分體現出根據本流域的自然條件、經濟社會發展階段和特征“量身定制”的個性。相比于《長江保護法》的制定無先例可循，《黃河保護法》可以從《長江保護法》的實施過程獲得一些經驗，并在立法上進行改進與完善。

1、以法律形式全面貫徹落實黨中央決策部署，明確黃河流域生態保護和高質量發展，“堅持中國共產黨的領導”根本原則?！饵S河保護法》第三條明確規定：“黃河流域生態保護和高質量發展，堅持中國共產黨的領導，落實重在保護、要在治理的要求，加強污染防治，貫徹生態優先、綠色發展，量水而行、節水為重，因地制宜、分類施策，統籌謀劃、協同推進的原則?！边@是首次在生態環境保護立法中確立這一原則，充分體現了中國特色社會主義生態文明建設和社會主義法治道路的根本特征，確保了黃河流域生態保護和高質量發展工作始終沿著正確政治方向前進。

2、在以“國土空間”的立體維度界定“流域”概念的基礎上，體現流域的“自然、經濟社會、文化”三個屬性?！堕L江保護法》對流域創新地采用了“干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的相關縣級行政區域”的“國土空間”的概念界定方式。既超越了傳統立法將流域界定“水系空間”的舊式，又呈現了流域資源、生態、環境的“一體三面”特性，更明確了流域的“自然屬性”與“經濟社會屬性”?！饵S河保護法》則將“文化”納入流域的內涵，體現了流域的“自然屬性”“經濟社會屬性”和“文化屬性”。

3、在結構安排上，針對黃河流域生態脆弱的問題，以促進高質量發展為目標，更加突出“保護優先”的立法定位和理念?！堕L江保護法》將“生態保護修復”一章置于資源保護、水污染防治之后，《黃河保護法》將“生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好體現了黃河流域生態保護和高質量發展“重在保護、要在治理”的要求。在具體內容上，《黃河保護法》不僅規定了水生生物完整性指數評價體系、重點水域禁漁、礦山生態修復等《長江保護法》中已被證明行之有效的制度，還對地下水超采、水土流失、土地沙化等黃河流域突出的生態環境問題進行了有針對性的制度設計。

4、在流域治理體制上，建立了更加完善的黃河流域治理體制機制。《長江保護法》創設了國家流域協調機制、省際合作協同機制?！饵S河保護法》在沿用這一制度的基礎上，在國家機制層面進一步明確了黃河流域管理機構、黃河流域生態環境監督管理機構的流域統一治理管理的職能；在省際協作機制上，依托被實踐證明行之有效的“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯席會議制度。形成了“重大事項國家統籌+重點事項流域機構統管+相關事項省際協調合作”的流域治理管理新機制，進一步提升了流域治理管理的系統性、整體性。

5、在突出流域問題導向上，牢牢抓住黃河流域“水少沙多、水沙關系不協調”的特殊癥結展開制度設計?！堕L江保護法》針對的是長江巨大生態系統的污染防治、生物多樣性保護、水資源多用途沖突等問題進行的制度設計。黃河流域則有著明顯不同于長江的生態系統和水資源利用方式，《黃河保護法》堅持問題導向，為有效解決“缺水”這個黃河流域生態保護和高質量發展面臨的最大矛盾，著力構建水資源節約集約利用法律制度體系；為解決“水沙關系不協調”這個導致生態系統脆弱大問題、洪水泛濫大威脅的根源，打出了“水沙調控”和“防洪安全”的組合拳。

6、在“督政”與“督企”相結合上，緊盯黃河流域高質量發展不足這個短板，加大政府責任、加重企業責任。從“督政”方面，《長江保護法》96條中，有62條有關政府責任的規定，占法律條文總數的65%?！饵S河保護法》共122條，其中84條規定了政府相關責任及其對政府的監督，占法律條文總數的68.8%。在具體而系統明確了政府責任內容的同時，沿用了《長江保護法》的地方政府負總責和考核評價制度、對地方政府約談制度、向人大報告制度，增加了對國家工作人員的行政處分規定。對企業違法行為，在沿用《長江保護法》規定的行政責任、民事責任和公益訴訟、刑事責任的基礎上，將行政處罰的上限提升至500萬元并實行“雙罰”；根據《刑法修正案（十一）》，也將新增四項與黃河流域重點保護區、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。

7、在“流域法治”的內涵上，圍繞以水為核心要素而形成的特殊空間單元治理不斷拓展。《長江保護法》在傳統“流域法治”涵蓋“水資源管理”“水污染防治”的基礎上，將“水生態保護與修復”“流域綠色發展”納入考量，形成了“人與自然和諧共生”的法律規則基本構造?！饵S河保護法》在此基礎上，進一步將“黃河文化保護傳承弘揚”納入流域法治內涵之中，完成了從水資源、水環境到水生態、“水經濟”，再到“水文化”的新發展，完善了“生態環境——經濟社會——文化傳統”的法律規則，彰顯了“人與自然和諧共生”的生態環境基礎、經濟社會發展目標和中華傳統文化根脈。

法律的生命在于實施?！饵S河保護法》的制定，為黃河流域生態保護和高質量發展奠定了“良法”基礎，下一步，應在認真做好法律實施準備工作并在法律實施過程中不斷進行探索，確?！饵S河保護法》充分發揮治理功能。

一是應在國家流域協調機制和地方協作機制的原則規定下，進一步探索流域治理管理體制機制創新，特別是明晰國家統籌協調機制、流域管理機構和省際河湖長聯席會議之間的關系和具體職能分工和具體的協調、協同工作方式，確保形成流域統一治理管理的合力。

二是對有關規劃水資源論證、市場化的水權交易、建設黃河國家文化公園等創新性制度設計，進一步研究制定配套法規、規章，完善制度化、規范化、程序化設計，確保制度順暢落地。

三是對于生態環境分區管控方案和生態環境準入清單、高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄、干支流岸線管控、生態水位管控指標、野生動物資源檔案、灘區名錄、河湖泊管理范圍、地下水污染防治重點排污單位名錄等多項流域管理中具體的準入條件、指標、對象、空間范圍等，有關政府或部門、機構等應當按照本法的規定及時加以制（確）定或調整并公布。

四是高度關注流域執法和司法過程中已經出現或可能出現的新情況新問題，研究流域范圍內統一執法和司法標準和尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產品、涉水土流失等環境資源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創新。

作者為全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任，中國法學會副會長

來源：中國環境APP