無廢城市：一個緩慢釋放的萬億市場

前不久，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》，業(yè)內(nèi)有觀點認為《方案》的發(fā)布將開啟一個“萬億市場”，為了大家對政策有更深入的理解，《中華環(huán)境》特邀E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰寫長文，供大家參考。

《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)出臺以來，凡是對政策解讀出現(xiàn)“萬億產(chǎn)業(yè)機會”字樣的，我都抱著警惕的態(tài)度。就宏觀而言，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著必須全面由量轉質(zhì)的重大轉折，即便環(huán)境產(chǎn)業(yè)作為逆周期和生態(tài)文明利好，也不可能背離這個主線。具體而言，以環(huán)境質(zhì)量出發(fā)的倒逼機制逐漸對重工程輕運營的多年慣性產(chǎn)生制約，這樣的趨勢不會符合萬億規(guī)模簡單釋放的套路。

就行業(yè)而言，“水十條”所實實在在啟動的萬億市場，在PPP所啟動的商業(yè)模式的內(nèi)在缺陷下，短短三年內(nèi)對民企類重度參與者造成了重傷，結果是作為“水十條”所對應的萬億市場的大型水環(huán)境治理項目的獲益者，由在PPP規(guī)范前的建筑央企為主轉為PPP規(guī)范后的建筑央企獨霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動計劃》)解讀為萬億市場的言論則更安靜得多，這是因為“土十條”表現(xiàn)出的以防為主的主導思路和政府用于環(huán)境修復的資金的匱乏(已經(jīng)被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導致。

那么，此次國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱《方案》)(詳情閱讀：國務院印發(fā)“無廢城市”建設試點方案，將選10個城市試點)，又在被解讀為固廢打開萬億市場，而這次又該如何看待?

嚴格來說，這份《方案》的內(nèi)容并不是全新的，其中不少內(nèi)容在之前有關部委的各級文件中可以找到。2017年，E20研究院結合相關文件，并根據(jù)中央在生態(tài)文明建設綱領下對固廢管理的總體趨勢和對產(chǎn)業(yè)的影響，制作了如下的示意圖。

雖然如此，《方案》依然達到了相當?shù)母叨龋虼宋覀儾艑⑵渑c“水十條”相比較。E20研究院對該《方案》的評價是“問題清晰、目標科學、路徑曲折”。而以產(chǎn)業(yè)視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場雖然可能也是萬億級以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個相對簡單均質(zhì)化的、可以立即釋放的市場，它還需要長時間摸索，甚至需要政府管理與企業(yè)發(fā)展、公眾與組織、技術突破與商業(yè)模式幾組要素的有效協(xié)作才可能實現(xiàn)。

政府管理端的瓶頸突破需要很長的時間、很大的決心和相當?shù)呐?/p>

《方案》對于當前固廢管理現(xiàn)狀乃至政府自身機制改革所面臨的問題是相當客觀和積極面對的。這就是我們所評價的“問題清晰”，即首先是尊重當前國情，包括國民素質(zhì)水平和不同地區(qū)地方政府管理水平，乃至企業(yè)技術能力和運營水平等現(xiàn)狀。

“無廢城市”目標沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進城市的目標(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅持很長時間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實踐”。

《方案》明確指出了當前制約固廢管理機制創(chuàng)新中的一個突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環(huán)保各細分領域所面對的突出困難。固廢領域如果需要“協(xié)同處置”，或者在前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個問題。尤其在當前城市規(guī)模和社會經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的劇烈環(huán)境問題的情況下，“事不關己高高掛起”的部門分割問題將嚴重制約固廢管理的升級。例如，有機肥的消納、建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟園建設等問題，多年來一直受困于此。

《方案》對于頂層機制重構的必要性和難度均有充分認識，比如價格機制，建立排污付費基本制度，內(nèi)化對環(huán)境造成負擔的外部性成本，是顯而易見的解決中國環(huán)境問題的必由之路，但是多年來推進十分緩慢。更別說水價改革遲遲不能到位，垃圾收費更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對提前規(guī)劃的重要性、后期執(zhí)行的效果評估，乃至作為管理基礎的相關數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們在環(huán)境管理上落后于發(fā)達國家的主要軟性制約點。

以上這些問題的存在，意味著要達到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機制內(nèi)在的問題，不以手術刀式的決心去變革，是無法獲得穩(wěn)定突破的。因此，“無廢城市”建設本身不是一個封閉的系統(tǒng)，將匹配著我國在其他行業(yè)以及政府管理機制上的改革來逐步推進，理解這一點，也就能從更高的高度理解建設生態(tài)文明的意義。

公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環(huán)境領域的一些特點

除了價格機制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進展緩慢以外，建設“無廢城市”另一個特殊的困難點就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進中面臨的又一個核心矛盾。

固廢產(chǎn)生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設又會因政府自身行為的不匹配而反復。包括垃圾分類、對大件垃圾的管理，包括由居民付費處理一些大型垃圾等，在西方發(fā)達國家可能已經(jīng)接近做到的事，在我國目前想模仿會非常困難。

要想真正建設好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務型政府的構建又是促進公眾參與的必要基礎之一。因此，我們會發(fā)現(xiàn)要解決一個城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環(huán)保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導公眾的公共責任意識?這也是筆者提到的“無廢城市”對政府治理是個系統(tǒng)性改革的一個原因。認識到當前公眾參與現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律，也是將“無廢城市”的建設定義為“久久為功”的一個重要原因。