泉港事故追蹤:東港碼頭環(huán)評(píng)“大赦天下”后的隱患

    新環(huán)保法實(shí)施后，為解決遺留項(xiàng)目環(huán)評(píng)違規(guī)問(wèn)題，曾進(jìn)行“大赦天下”式的處理，存在大量風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　泉港碳九事件將近三周后，事故具體原因仍在調(diào)查之中。而自事故發(fā)生之初，關(guān)于事故碼頭環(huán)保手續(xù)的質(zhì)疑就已經(jīng)不絕于耳。

　　事發(fā)的碼頭為涉事企業(yè)東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司所有，東港石化在該海域有兩個(gè)相鄰的碼頭，其中包括一個(gè)相對(duì)遠(yuǎn)離海岸的3萬(wàn)噸碼頭，以及一個(gè)緊鄰海岸的2000噸碼頭。此次發(fā)生泄漏的碼頭，是后一個(gè)2000噸碼頭。

　　這兩個(gè)碼頭的相關(guān)環(huán)保手續(xù)審評(píng)中，3萬(wàn)噸碼頭2011年建成并通過(guò)相關(guān)部門驗(yàn)收，2012年5月投入運(yùn)營(yíng)。但2000噸碼頭的環(huán)保手續(xù)在事發(fā)后即遭環(huán)保組織質(zhì)疑。

　　事故碼頭環(huán)保是否合規(guī)

　　11月8日，關(guān)注粵港澳地區(qū)的環(huán)保組織跨境環(huán)保關(guān)注協(xié)會(huì)發(fā)文表示，該2000噸碼頭在2011年5月即投入運(yùn)營(yíng)，但在2016年仍在進(jìn)行環(huán)評(píng)工作，明顯遲于投運(yùn)時(shí)間，且福建省環(huán)保廳、泉州市環(huán)保局亦未發(fā)布審批過(guò)的該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書。在2016年12月的一份《福建省環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理明細(xì)表》中，該項(xiàng)目也位列其中，其對(duì)應(yīng)清理措施為“完善備案”。

　　跨境環(huán)保關(guān)注協(xié)會(huì)對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為該整改要求是在市級(jí)環(huán)保局備案，這違反了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，因?yàn)楸卷?xiàng)目涉及2000噸碼頭新建、涉及危險(xiǎn)化學(xué)品的裝卸，且編制級(jí)別為“報(bào)告書”，所有這些因素都要求須取得環(huán)保局的正式環(huán)評(píng)批復(fù)，絕不能僅以“備案”代替（備案方法僅適用于環(huán)境影響最輕的登記表級(jí)別）。

　　按照相關(guān)流程，環(huán)評(píng)文件是進(jìn)行環(huán)保竣工驗(yàn)收的必要先決條件，這也意味著該項(xiàng)目或許存在未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收即投入運(yùn)行的問(wèn)題。

　　11月12日，《財(cái)經(jīng)》記者向泉港區(qū)政府提出了碼頭環(huán)評(píng)報(bào)告是否缺乏，是否存在未批先建的問(wèn)題，19日晚，《財(cái)經(jīng)》收到了福建省湄洲灣港口管理局對(duì)相關(guān)問(wèn)題的答復(fù)。

　　回復(fù)首先確認(rèn)了2000噸碼頭缺乏環(huán)評(píng)文件的事實(shí)，表示2004年9月20日福建省環(huán)保局《關(guān)于批復(fù)泉州港泉港石化碼頭儲(chǔ)運(yùn)工程環(huán)境影響報(bào)告書的函》（閩環(huán)保監(jiān)[2004]86號(hào)），該環(huán)評(píng)批復(fù)范圍未含該2000噸級(jí)泊位工程（2#泊位）。

　　但回復(fù)亦認(rèn)為該項(xiàng)目環(huán)保手續(xù)是經(jīng)過(guò)環(huán)保部門認(rèn)可的，其具體解釋如下：

　　[根據(jù)省環(huán)保廳《關(guān)于印發(fā)清理違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)定和備案條件通知》（閩環(huán)保辦[2015]51號(hào)）——“碼頭類建成違規(guī)項(xiàng)目環(huán)保備案條件”的備案要求，2016年4月8日泉州市環(huán)保局《關(guān)于福建東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司2000噸級(jí)液體化工泊位項(xiàng)目環(huán)保備案的函復(fù)》（泉環(huán)評(píng)函[2016]32號(hào)），批復(fù)中明確：“你公司2000噸級(jí)液體化工泊位項(xiàng)目已列入泉港區(qū)清理上報(bào)的《環(huán)保違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清單》，并符合省環(huán)保廳《關(guān)于印發(fā)清理違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)定和備案條件通知》（閩環(huán)保辦[2015]51號(hào)）——‘碼頭類建成違規(guī)項(xiàng)目環(huán)保備案條件’的備案要求。

　　經(jīng)研究，同意對(duì)福建東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司2000噸級(jí)液體化工泊位項(xiàng)目予以環(huán)保備案，經(jīng)備案后的‘福建東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司2000噸級(jí)液體化工泊位項(xiàng)目’免于補(bǔ)辦環(huán)評(píng)和環(huán)保驗(yàn)收審批手續(xù)，直接納入正常項(xiàng)目環(huán)保管理”。

　　因此，該項(xiàng)目環(huán)保手續(xù)是經(jīng)過(guò)環(huán)保部門認(rèn)可的。]

　　簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這一回復(fù)確認(rèn)了該碼頭曾經(jīng)是“碼頭類建成違規(guī)項(xiàng)目”，曾被列入《環(huán)保違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清單》，但后被“免于補(bǔ)辦環(huán)評(píng)和環(huán)保驗(yàn)收審批手續(xù)”，其原因是在2016年4月，市環(huán)保局認(rèn)定該項(xiàng)目符合“碼頭類建成違規(guī)項(xiàng)目環(huán)保備案條件”，因此予以該項(xiàng)目環(huán)保備案，而備案之后，該項(xiàng)目即被認(rèn)為是環(huán)保手續(xù)符合環(huán)保部門認(rèn)可。

　　環(huán)評(píng)曾“大赦天下”

　　之所以出現(xiàn)曾經(jīng)的違規(guī)違建項(xiàng)目在2016年通過(guò)備案之后即可免于環(huán)評(píng)和環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)，與2015年開(kāi)始實(shí)行的新環(huán)保法有關(guān)。

　　2015年1月1日，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》正式開(kāi)始實(shí)施。這部新的環(huán)保法被視作史上最嚴(yán)格的環(huán)保法。其中第十九條規(guī)定，編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)。

　　新環(huán)保法實(shí)施，從根本上杜絕了環(huán)評(píng)未批先建可以補(bǔ)辦手續(xù)的問(wèn)題，但新環(huán)保法實(shí)施前，不少已經(jīng)建設(shè)的項(xiàng)目都存在未批先建的問(wèn)題。一位環(huán)評(píng)專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這個(gè)項(xiàng)目（東港石化碼頭）本身肯定是未批先建。根據(jù)老環(huán)保法，處罰以后可以補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)。新環(huán)保法出臺(tái)后，提到對(duì)未批先建的項(xiàng)目要處罰、拆除，但是沒(méi)有補(bǔ)辦一說(shuō)。當(dāng)時(shí)，國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一批的違規(guī)違建的企業(yè)項(xiàng)目，涉及面廣，問(wèn)題多，而且屬于遺留問(wèn)題。這種背景下，國(guó)家又出臺(tái)過(guò)一些政策。

　　2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，要求2016年底前，全國(guó)各地全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，并完成整改任務(wù)。然而新環(huán)保法實(shí)施后，各地清理遺留問(wèn)題進(jìn)展并不順利，為此，2016年5月，原環(huán)保部下發(fā)加急文件《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理工作的通知（環(huán)辦環(huán)監(jiān)〔2016〕46號(hào)）》，要求在2016年11月30日前在省級(jí)環(huán)保部門網(wǎng)站公開(kāi)清理結(jié)果，確保違建項(xiàng)目自2017年1月1日起“清零”。

　　而前述的備案流程合法化，就是在這個(gè)清理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。

　　湄洲灣港口管理局回復(fù)中提到所依據(jù)的福建省環(huán)保廳《關(guān)于印發(fā)清理違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)定和備案條件通知》，該文件于2015年10月發(fā)布，要求在2015年底前完成全省環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理，2016年底前完成查處和更改。

　　該文件第四條規(guī)定，建成違規(guī)項(xiàng)目按《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的，其環(huán)保備案申報(bào)材料和備案條件表應(yīng)委托有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制，其他項(xiàng)目可由企業(yè)自行編制或委托有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制。企業(yè)應(yīng)對(duì)申報(bào)的備案材料和備案條件表的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并向負(fù)責(zé)備案的環(huán)保部門申報(bào)備案審核。負(fù)責(zé)備案的環(huán)保部門要按照有關(guān)有關(guān)要求進(jìn)行分案、有條件備案和不予備案進(jìn)行分類處置。

　　前述湄洲灣港口管理局回復(fù)中提及的2016年4月泉州市環(huán)保局的備案批復(fù)，也就是依據(jù)上述的規(guī)定作出的。

　　簡(jiǎn)單來(lái)看，此次事故中原本違規(guī)、缺乏環(huán)評(píng)文件的2000噸碼頭項(xiàng)目，在新環(huán)保法推出、嚴(yán)格了環(huán)評(píng)要求之后，它作為舊的遺留違規(guī)項(xiàng)目依據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策，通過(guò)備案這一手段，獲得了環(huán)保手續(xù)。

　　然而這一過(guò)程本身并非完全合理。

　　位于廣州的環(huán)保組織廣州綠網(wǎng)環(huán)境服務(wù)中心（下稱“綠網(wǎng)”）曾在2016年底發(fā)布一份名為《大赦天下——62萬(wàn)違建項(xiàng)目，近九成即將合法化》的報(bào)告。據(jù)綠網(wǎng)對(duì)全國(guó)30省的公開(kāi)數(shù)據(jù)梳理發(fā)現(xiàn)，共清理出62.4萬(wàn)違建項(xiàng)目，相當(dāng)于全國(guó)每年新增通過(guò)環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目的1.5倍（根據(jù)中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒，我國(guó)2010至2014年共審批環(huán)評(píng)約217萬(wàn)個(gè)，年均43萬(wàn)個(gè)）。

　　對(duì)于清理的違規(guī)項(xiàng)目，原環(huán)保部46號(hào)文提出“三個(gè)一批”的概念，即淘汰關(guān)閉一批、整頓規(guī)范一批、完善備案一批。綠網(wǎng)表示，從各省公開(kāi)的明細(xì)表中可以看到，眾多污染、產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目本應(yīng)淘汰關(guān)閉，在清理中依然被納入整頓規(guī)范和完善備案之列。此外，綠網(wǎng)統(tǒng)計(jì)認(rèn)為，全部違建項(xiàng)目中，僅約10%淘汰關(guān)閉，90%是“整頓規(guī)范”、“完善備案”措施。

　　綠網(wǎng)在報(bào)告中認(rèn)為，本次違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目清理，是為了保障更嚴(yán)厲的新環(huán)保法能夠順利實(shí)施，但是老環(huán)保法 執(zhí)法不力遺留的違法問(wèn)題卻在本次清理中大面積合法化，這將嚴(yán)重挑戰(zhàn)新環(huán)保法的嚴(yán)肅性，影響新環(huán)保法執(zhí)法的有效性，為環(huán)境質(zhì)量改善帶來(lái)嚴(yán)重威脅。

　　一位環(huán)評(píng)專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，單純從環(huán)評(píng)的作用來(lái)講，違建清理的結(jié)果是“大赦天下”，說(shuō)明曾經(jīng)環(huán)評(píng)沒(méi)起到根本作用。但是即使新環(huán)保法補(bǔ)了環(huán)評(píng)曾經(jīng)的漏洞，現(xiàn)實(shí)中都還是會(huì)出現(xiàn)未批先建這種情況，這就需要環(huán)保執(zhí)法每一步都到位，環(huán)評(píng)能客觀做出評(píng)價(jià)。在解決歷史遺留問(wèn)題這個(gè)角度，出清理違建這種政策個(gè)人覺(jué)得可以理解，但真的需要站在環(huán)保的角度好好的分類處理，而不是某種程度上的轉(zhuǎn)正。

　　該專家還表示，具體到此次泉港事故，比較認(rèn)同存在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由于在碼頭附近存在養(yǎng)殖區(qū)，理論上講，無(wú)論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，肯定需要關(guān)注到該區(qū)域，若嚴(yán)格按照要求，項(xiàng)目不一定能拿到批復(fù)，或者養(yǎng)殖區(qū)需要調(diào)整。

　　根據(jù)福建省環(huán)保廳的具體要求，建成違規(guī)項(xiàng)目在申請(qǐng)備案時(shí)，依據(jù)分類不同，應(yīng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或自行編制環(huán)保備案申報(bào)材料。不過(guò)《財(cái)經(jīng)》記者尚未能查詢到東港石化申請(qǐng)備案的材料，亦未能查詢到泉州市環(huán)保局明確該項(xiàng)目符合備案要求的批復(fù)原文，即回復(fù)中提及的《關(guān)于福建東港石油化工實(shí)業(yè)有限公司2000噸級(jí)液體化工泊位項(xiàng)目環(huán)保備案的函復(fù)》（泉環(huán)評(píng)函[2016]32號(hào)）。截止發(fā)稿，亦尚未收到泉港區(qū)政府對(duì)這兩個(gè)文件具體內(nèi)容問(wèn)詢的回復(fù)。