新時期環境影響評價“放管服” 改革思考

本文就我國環境影響評價實踐中存在的問題進行分析，認為以往我國環評實踐中存在決策者開展環評的主動性與自覺性不足、環評服務的供需雙方關系扭曲及環評市場活力不足、公眾參與流于形式等問題。

為此，本研究從環評“放管服”改革視角梳理政府、企業、社會公眾的關系，探討了新時期環評改革的基本路徑，并提出環評改革應著力于弱化環評單位資質管理而強化對環評技術人員資質的管理、理順規劃環評與項目環評的關系、強化公眾參與等建議。

中共十九大報告及隨后的黨和國家機構改革，都明確提出要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的多元共治的環境治理體系。

2018年4月3日，生態環境部在北京召開的全國環境影響評價（以下簡稱“環評”）工作會議，要求牢牢把握“放管服”的環評改革總體方向；2018年5月2日國務院常務會議決定，在北京、天津、上海、重慶、沈陽、大連、南京、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、貴陽、渭南、延安和浙江16個地區開展試點，房屋建筑、城市基礎設施等工程項目的環境影響、節能等評價不再作為項目審批或核準條件，由政府統一組織區域評估。

“放管服”是“簡政放權、放管結合、優化服務”的簡稱，其核心是合理確定政府、企業、社會公眾的邊界，明確環評中政府、企業、社會公眾的責任、權利與義務。

我國環評實踐中存在的問題及其制度性根源剖析

作為一種重要的環境治理手段和輔助決策的政策工具，環評最早起源于美國1969年制定的《國家環境政策法》（NEPA），以通過對擬議政策、規劃、計劃、項目及其替代方案的環境影響進行分析、預測和評價，將環境與可持續發展因素納入戰略決策，促進決策的科學化與民主化。

我國于1973年引入環評概念，并在1979年《環境保護法（試行）》中將環評確定為“老三項”環境管理制度之一，1989年《環境保護法》出臺之后，包括環評在內的環境管理“八項制度”正式建立起來，再到1998年《建設項目環境保護管理條例》、2002年《環境影響評價法》、2009年《規劃環境影響評價條例》的先后出臺，標志著我國環評“一法兩條例”的法律體系基本構建起來并得到逐步完善。

可以說，我國引入環評概念時，工業化和城鎮化剛起步，人們環境意識低下甚至普遍性缺失，包括環評在內的環境管理制度經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉變。行政許可和行政審批是我國計劃經濟時期最顯著的特征，環評制度也就難以避免地帶有較為明顯的計劃經濟色彩，而且作為建設項目立項必不可少的一項行政審批不斷被強化。

中共十八大以來，生態文明體制改革著力于“用制度保護生態環境”，環評制度改革也相應緊鑼密鼓地進行著。2013年，原環保部逐步下放審批權限；2014年修訂的《環境保護法》使得有關經濟和技術政策實施環評成為可能，2015年開啟了環評機構脫鉤；2016年新修訂了《環境影響評價法》，并發布了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，旨在通過改革，發揮環評在環保工作中的“控制閥”作用，讓環評重回“為決策提供科學依據”之本源，探索和創新環評改革創新路徑[2]。但是從以往的環評制度安排及實踐來看，仍然存在一些問題有待完善。

“非內生機制”影響決策者開展環評的主動性和自覺性

我國環評制度并非出自于環評服務對象即建設項目或擬定規劃決策者本身的需求，而是以一種外在或約束性體制存在[3]。尤其是規劃編制機關主動開展環評、主動采納環評結論和建議的積極性嚴重不足，使環評淪為建設項目或規劃編制草案獲得行政準許的工具。

甚至還有一些企業“逃避”環評或“未評先建”，規劃編制機關“補課式”的開展規劃環評或干脆對規劃環評的制度安排置之不理：

一方面，環評制度沒有得到普遍性遵守，難以支撐建設單位或規劃編制機關在關系到局部與整體、近期與長遠、經濟與環境利益的協調平衡，難以輔助決策者在各行動方案及其替代方案的取舍時作出理性判斷；

另一方面，建設項目或規劃編制等決策者輕視、無視環評制度約束，造成環評制度有效性和執行力的缺失，環評制度的嚴肅性和權威性反而受到嚴重挑戰甚至是系統性破壞[4-5]。

環評中“供需雙方”關系扭曲，環評市場活力不足

過于強調環評機構的資質管理和環評文件審批，扭曲了環評市場的供給與需求及其關系，影響了環評市場的活力。環評機構通過環保部門的資質審查，被授予不同等級的環評資質，本意為反映環評機構所能提供環評服務的專業范疇、服務能力，但在實際操作中似乎“變了味”。

國家環保主管部門發放給其認為具備環評資質和技術能力的機構環評證書或將這些機構列入規劃環評推薦名單，這等于國家環保部門要為所有環評機構的能力和誠信做保證。環評資質證書在一定程度上“賦予”了環評機構行業壟斷地位。

過于強調環評文件的行政審批，環評的需求方—建設單位或規劃編制的決策者也不再慎重考慮和選擇誰為其提供環評技術服務，而且環評的目的也往往會本末倒置，會將通過行政審批作為環評最終目的，很少關注環評結論，更不用說依照環評結論對建設項目或擬定規劃進行合理調整和改進。一旦環評出了問題，無論是環評文件質量、環評結論還是環評審批等方面的問題，第一責任者不是建設單位或者環評機構，而是環保部門自身。

公眾參與環評流于形式

我國環境治理格局中公眾相對于政府、企業長期處于弱勢地位，公眾參與環評往往流于形式。生態環境作為一項公共物品，在我國環保工作初期完全依靠政府。隨著中國特色社會主義市場經濟的快速發展，企業作為環境治理責任主體的地位得到認同，從而形成“政府—企業”環境治理格局，但公眾和社會組織一直缺失或不受重視。

中共十九大提出，要構建“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。未來政府、企業、社會共建共治共享環境治理體系，應著重補足公眾參與短板：一方面人民群眾環境意識和對美好生活的需求不斷提高，卻面臨環境訴求表達渠道不暢的問題；另一方面，公眾參與環評以及公眾參與項目與規劃等決策大多流于形式，實質效果差[6]。

環評“放管服”改革的關鍵：政府、企業、社會公眾三方關系重塑

環評制度深化“放管服”改革，要厘清并正確處理環評中政府、企業、社會公眾不同主體的相互關系，明確各自的職責與功能定位、權力與義務，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架：政府對環境質量負責，做好環評法律、標準的制修訂，進行環評實施情況及環評市場監督、嚴格環評執法；企業無論是作為環評服務需求方的污染企業，還是作為環評服務供給方的環評機構，都要遵守環評制度和環評市場規則，并自覺行動、自我約束，對其生產經營行為、環評服務行為及其不良后果負責；社會公眾可以更多地依法參與監督，通過違法舉報、參與環評及制定環評制度等方式，對政府和企業環境行為、治污行為進行有效監督。

進一步明確政府的主導作用

應充分發揮政府（環保部門及其他相關部門）在環評制度改革及實踐中的主導作用。

首先，生態環境屬于公共物品，政府是提供與保障公共物品的責任主體。政府不僅有責任解決影響公眾健康的突出環境問題以及持續改善環境質量，而且有責任為公眾提供更高水平的生態產品和生態服務。

其次，政府是包括環評制度在內的一切公共政策的制定者與實施者，是執法與行政的主體，政府應著力于制定環評市場規則，規范環評市場，降低環評市場中需求方與供給方的交易成本，處罰環評市場中的“熊孩子”。

再次，政府重大決策失誤如盲目建設新區新城也會產生不良環境影響，因此政府重大經濟政策、重大規劃也須開展環評—即政策環評與規劃環評。

最后，環評制度改革，涉及中央與地方之間、政府不同部門之間的職責權限分工調整，應建立縱向的中央和地方各級政府之間、橫向的不同地區之間和相關政府部門間合作關系，著眼于通過環評改革提升政府環境治理整體效能。

賦予環評市場主體更多自主權

盡管法律明確規定了企業作為環評的責任主體（也同樣明確規定了規劃編制機關是規劃環評責任主體），但在環評實踐中，環評資質管理、行政審批，使得本應企業負責任的環評，成為環評機構的環評，甚至成了環保部門的環評。

環評機構脫鉤后，環評市場的主體由原先只有一類企業（環評的需求方，比如工業企業），變成了包括環評服務的需求和供給兩方：

一是環評的需求方即環評對象—作為污染者責任主體的企業；

二是環評的供給方—脫鉤后成為完全市場主體的環評機構。環評制度活力源于自于市場，表現為建設項目和規劃編制的決策者對環評服務的高度認同和旺盛需求、環評機構提供環評相關服務的規范化和高效率的供給，以及可控的且供需雙方均可接受的交易成本等。

可以說，環評機構脫鉤解放了環評機構，“放管服”改革，則賦予了環評作為市場主體更多的自主權，尊重企業作為環評責任主體的地位，充分發揮市場在資源配置中的決定作用：

一方面，讓作為環評需求方的工業企業，根據其環境治理需要而非僅僅是通過審批自主地選擇環評機構；

另一方面，環評機構立足于服務工業企業，幫助其規避未來的環境風險、降低其環境行為的成本，提供環評咨詢服務，并對其提供的環評服務質量負責。

發揮公眾的知情權、參與權、表達權、監督權

近幾年來，全國多地發生重污染天氣、環境群體性事件如鄰避運動等頻發[7]，一定程度上激起廣大人民群眾對于環境安全、環境質量改善更為強烈的需求。公眾積極參與環保監督等工作，有利于政府和企業決策更為高效、民主和公開。

在社會關注度高的建設項目和重大決策的環評中，應發揮好環評作為公眾參與環境決策重要渠道的作用：一方面，要確保公眾的知情權、參與權、表達權、監督權；另一方面，通過信息公開、社會監督，也必將促使公眾和社會組織成為監督各行為主體環保履責的重要力量。

環評制度改革，要提高社會公眾參與環評的積極性與主動性，還要在一定程度上利用公眾滿意度“檢驗”環評的有效性。公眾滿意度源自環境質量的改善、環境安全等需求得到滿足，尤其是公眾能夠對政府和企業的環境行為形成有效的監督：

一方面，監督政府的環境責任履行情況，政府的環境決策是為了維護環境安全、給公眾提供更好的生態產品與生態服務，公眾滿意是政府努力的方向，環境決策及環保服務提供得好不好，應由人民群眾說了算；

另一方面，監督企業環境行為的責任，環評服務供給的質量好不好，最有發言權的或許并不是政府，而是環評的需求方—企業及生活在企業周邊的公眾。政府應利用好環境投訴，將周邊居民的環境投訴狀況作為判定企業污染情況的重要參考，繼而追溯至環評機構及其提供環評服務的質量與水平。

新時期環評改革的路徑分析

明確新時期環評制度的基本特征，是環評“放管服”制度改革的基本前提。2018年全國環評工作會議，明確了新時代環評制度的兩個導向：一是問題導向—“用猛藥去沉疴”；二是有效性導向—“用改革增強環評制度的活力”。

環評實踐中存在“沉疴”和制度活力不足的問題，并且兩者密切聯系：“沉疴”導致活力不足，要增強制度活力必須去除“沉疴”。因此，新時代我國環評改革的根本途徑是“放管服”，環評改革切入點是解決長期以來環評實踐中的“沉疴”，改革目標是增強環評制度的活力、提高公眾滿意度。

以生態文明價值觀凝聚環評相關方的價值共識

中共十九大報告明確指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。生態文明本身就一種理念與價值取向，應作為人類社會經濟活動包括生產、生活以及政府重大決策的價值規范和行為準則。

如果政府和企業決策失誤中大部分失誤并不是因為具體方案、決策手法的問題，而是決策理念出了問題。應基于生態文明理念，建立環評價值規范，把生態文明建設理念、內涵、目標、建設內容與基本要求落實到決策機制與環評操作程序上，在環評中促進各方形成價值共識：

一方面，在生態文明理念及相關學科的基礎上，進行理論化、系統化的“轉化、吸收、發展、提升”，促進環評從理論到制度全面升級；

另一方面，通過環評，建立以源頭治理“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”現實問題為約束、以實現“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”目標為導向的決策工具和激勵與約束機制。

以合法性和有效性促進環評回歸本質

《環境影響評價法》的立法目的、法律定義和基本原則明確了環評的本質屬性。簡單來說，無論是規劃環評還是項目環評，本質都是為決策服務，為應對決策及實施中的環境風險、降低可能的環境損害提供技術咨詢服務[8]。應強化環評制度的合法性與有效性，促進環評回歸其本質屬性。

環評制度的合法性不僅在于通過《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》《規劃環境影響評價條例》等賦予環評法律地位，更在于環評作為一項制度安排、公共權力被其行動對象—企業、規劃編制機關及公眾自覺認可和普遍服從的性質和狀態，反映的是行動對象及公眾對環評制度安排具有較強的信任感和較高的認同度。

有效性則指環評能夠最大限度地協調好政府對環境質量負責、作為污染者的企業對環評負責及作為環評機構的企業對環評服務質量負責、公眾對美好環境的需要和環境利益訴求之間的利益矛盾和沖突，最終應體現為生態文明和綠色發展理念得以貫徹落實、環境治理能力得以提升、環境污染與生態破壞得以有效預防、更好的環境質量、更小的污染控制和生態恢復的成本，以及更少的污染和生態破壞的損失，尤其是更高的人民群眾滿意度。環評的合法性和有效性高度統一，即環評制度的合法性越強，環評實踐的有效性越高。

以開放性、包容性與可問責性保證環評的生命力

環評制度的開放性意味著不斷從其他國家、其他領域汲取環評、政策評估、績效評價的有益經驗，以及對公眾的環境訴求、關注的環境問題、環境質量改善的需要保持高度的敏感性；包容性是指環評作為一個溝通、協商的平臺和渠道，接納與吸收各方不同意見和訴求，促進不同價值取向的各利益相關方達成共識；可問責性則是指政府（環保部門、規劃部門）對自己的環境行政行為和規劃編制行為負責，作為環評需求方的企業對其決策行為負責，作為環評供給方的環評機構對其提供的環評服務質量和結論負責，以及公眾有無依法有效參與環評，各方在履行環評的職責和義務的過程中可以相互進行責任追究。

環評的開放性有利于增強其包容性和可問責性，包容性有利于通過環評形成環境治理的合力，以更好地實現污染預防、環境質量改善，可問責性有利于增強環評能力建設，增強公眾對政府的信任感。

以回應性和調適性保障環評制度的活力

制度安排的活力并不在于文本設計是否完美，而在于能否適應我國國情。環評的回應性和調適性是環評制度活力和環境治理能力的集中體現。回應性是國家根據不斷變化的社會經濟環境—社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾也轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，新時代環評制度同樣需要適應國家發展新形勢—并通過環評的變革和適應性調整，及時滿足人們的新需求與新期望的能力。調適性是指在環評實踐過程中所形成的自主適應環境挑戰的能力。

進一步推進環評“放管服”改革的建議

“放管服”中的“放”即簡政放權，降低準入門檻；“管”即公正監管，促進公平競爭；“服”即高效服務，營造便利環境。環評制度深化“放管服”改革，要緊抓“放管服”的要義，強化環評制度與其他制度的有效銜接，促進形成協同預防環境問題、改善環境質量、建設生態文明的制度合力。

弱化環評機構資質管理，強化對技術人員資質的要求

環評供給方即環評機構，能否完成一份好的環評報告以及能否給業主提供好的決策建議，不能只看某一機構是“甲級”還是“乙級”，應檢驗提供環評結論及建議的環評師或其他環評技術人員的能力。

傳統的環評資質管理尤其需要結合“放管服”進行改革：在“放”上，弱化單位資質，放低環評服務提供者進入環評市場的門檻；在“管”上，政府環保部門應著力于制定環評規則，規范環評市場，降低環評市場中需求方與供給方的交易成本，處罰環評市場中的“熊孩子”；在“服”上，通過規范環評服務的供給而非長期以來的單位資質管理，服務環評的需求方（尤其是需要項目環評的企業）選擇適合的環評機構服務其決策、提高決策水平與科學性、控制企業決策實施的環境風險、降低企業履行政府環境規制的成本。

弱化環評機構的單位資質管理、強化環評人員的個人資質和能力，并不是弱化環評，實則是對環評服務提出了更高的要求。因此，須制定更為嚴格的考核環評師及其他環評從業人員能力與業績的標準及嚴格的獎懲機制，不斷提高環評技術人員的專業能力和職業精神，強化環評技術人員責任意識，全面提升環評技術人員的業務水平，并且提升環評有效性。

這里，可借鑒發達國家如英國的經驗—環評機構和環評技術人員通常又稱為“環評協調員”，以其所擁有的專業知識和實踐經驗尤其是所具有的獨立性和可信度，負責環評預算并管理、協調環評過程，以形成符合標準環評成果。

由于環評涉及學科及專業領域范圍廣，環評機構和環評技術人員難以“樣樣通”，因此，環評機構和技術人員可以聘請不同領域的專家顧問開展專業化研究與分析，環評則扮演了開發商與規劃、環境等相關領域專家的“中間人”角色。這樣，“環評機構及環評技術人員＋專家顧問團隊”形式靈活地“按需組合”，以更好地適應項目環評或者規劃環評“多樣化”的需要。

理順規劃環評與項目環評的關系

《生態文明體制改革總體方案》提出要編制統一的空間規劃，強調加強宏觀性、戰略性規劃和具體建設項目的聯動，賦予了環評制度新的改革方向。

因此，環評改革須明確規劃環評與項目環評的層次性和功能定位，加強規劃環評與項目環評的聯動機制，形成“規劃—項目”環評多層次引導和約束，從政府決策到企業決策形成協同推進生態文明建設的合力。

規劃環評的對象屬公共政策范疇，是以公共利益最大化為導向的：規劃環評一方面是為了避免規劃失誤的不良環境影響，另一方面是為了協調與平衡局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益、環境與社會經濟效益之間的關系。

當然，規劃環評也有不同的層次，比如城市總體規劃是定目標、定方向的戰略性、政策性規劃，以及作為項目立項和管理執法依據的控制性詳細規劃等。企業作為市場主體，其決策是以其利益或效益最大化為導向的。

項目環評首先應確保企業的選項、選址等決策符合環保相關法律制度要求即合法性，如選項符合產業政策，選址滿足進入園區和生態紅線管控要求等；

其次是確保項目建設、運營和廢棄等過程的不良環境影響符合國家和地方相關環保要求（如污染物排放標準、環境質量標準、總量控制要求、資源環境效率）并持續改進；

最后，確保公眾的環境權益即前述的“知情權、參與權、表達權、監督權”，尤其是讓選址周邊一定范圍公眾“接受”該項目。

理順規劃環評與項目環評的層次性和功能定位，之后的二者聯動還應關注以下三點：

一是在評價內容上，規劃環評應從建設項目選址、產業導向和資源環境效率等方面對建設項目立項和項目環評提出指導性建議或約束性意見，尤其是明確項目環評的可作為和不可作為范圍；

二是在評價程序上，應避免規劃環評和項目環評之間的管理重疊、程序反復與內容重復，提高項目環評的效率；

三是在審批環節上，審批機構須加強根據規劃環評結論審批規劃草案，同時根據規劃環評結論和要求弱化項目環評審批。

增強公眾環保意識與責任、強化公眾參與

中共十九大提出要建立“政府—企業—社會”共治的環境治理體系。完善環保信息公開共享，同時積極探索社會組織及公眾參與環評的有效方式，科學引導廣大人民群眾正確理解我國的生態環境發展狀況與趨勢、理性參與環境保護活動，加快環境治理體系由原有的“政府—企業”二元格局向“政府—企業—社會”三方共建共治共享格局轉變。

環評制度改革，不僅要提高社會組織及公眾參與環評的積極性與主動性，而且要利用公眾態度“檢驗”環評的質量及其有效性，同時社會組織及公眾應強化其在環評過程中的監督責任。

結語

以環評“放管服”制度改革為抓手，加快構建以改善生態環境質量為導向的環境治理體系，充分發揮不同主體的角色與功能，打造多元主體參與、源頭治理的格局，有利于加快補齊生態環境短板，解決好人民群眾感受最直觀、反映最強烈的突出生態環境問題，為人民群眾提供更多的優質生態產品，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，從而提高人民群眾獲得感，共建美麗中國。