2016年7月22日中央全面深化改革領導小組第二十六次會議審議通過的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（下稱《意見》）。在環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室（下稱“垂改辦”）副主任吳舜澤看來，這是對中國環境管理體制的一次“底盤性”改革，是完善環境治理基礎制度、實現國家環境治理體系和治理能力現代化的一個重大舉措。

上述文件對于中國環保監測監察執法管理體制延續多年的改革來講，無疑是一次比較大的變化，這意味著地方環保系統將迎來前所未有的體制改革，它打破了以前的環保制度，并且這是環保部門垂直管理制度改革的第一次。

從2015年10月29日中共第十八屆中央委員會第五次全體會議公報最早提出“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”到2016年9月22日《意見》經中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發，不到一年時間，環保部、中央編辦、中組部、國家發改委等7部委共同組成垂直管理改革領導小組，迅速開始著手垂改試點工作的落地實施。

同時，《意見》指明了未來改革時間表：試點省份要力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告；未納入試點的省份力爭在2018年6月底前，完成省以下環保管理體制調整工作；到2020年全國省以下環保部門按照新制度高效運行。

作為現任環保部垂改辦副主任和環保部環境規劃院副院長，吳舜澤是《意見》的“操刀者”之一，全程參與了研究和起草工作。近日，經濟觀察報記者對吳舜澤進行了獨家專訪，他對經濟觀察報表示，“《意見》是綜合多方面因素設計出的一項非常系統、復雜、平衡且符合中國實際的藍圖，通過試點工作的逐步推進和各省市縣之間的磨合，正在不斷變為現實。”

在這次專訪中，他對一年以來所進行的一系列環保垂改試點工作進行了分析。

經濟觀察報：環保垂改工作整體進展如何？

吳舜澤：按照《意見》要求，垂改分為兩個階段，一是地方試點，二是全面推開。當初起草《意見》時，有12個省市（河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海省）分別以省委省政府名義，向環保部提出了改革試點申請（試點工作自愿），這12省市并未在文件里寫明。當時起草《意見》明確的是：環保部、中央編辦在地方各省（自治區、直轄市）申請開展試點工作的基礎上，根據東中西部不同區域經濟社會發展特點和環境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統籌確定試點省份；試點省份改革實施方案須經環保部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

環保垂改采用分類指導、梯次推動的方式，申請試點的省份首先要通過環保部、中編辦備案，成熟一個，備案一個，試點一個，啟動一個，這是原則，未來也應該是這樣的路子。我們從來沒有認為12個省市都會在今年6月底同時完成備案，就如同十個手指各有長短一樣。目前，河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海等七省市有的已完成了省級審批或處在備案過程中，有的已完成備案，有的垂改工作已基本完成；在第二批試點省份中，江蘇、山東、湖北、青海、上海等五省市都已完成了省級審批，廣東、天津等省市已經進入省級審批過程中，陜西、河南、貴州等絕大部分省份正處在報審階段。盡管各省市的工作進度都不一樣，但總體進度還可以。

關于起草《意見》，我們也曾一度考慮要不要加“試點”兩字，雖稱試點，但對于全國31個省市都有廣泛適用性。其實除了目前12個省市外，江西、天津、新疆、湖南、吉林等一批非試點省市，現在也在積極做工作，其中有些省份已形成了方案初稿，正處于報備階段，垂改的大門是始終敞開的。

河北省環境監測力量較大，一批人員放在市縣有利于執法重心下移。過去湖北省監測站站長由省環保廳任命，一部分屬省編，一部分屬市編，本身就存在兩種不同編制，在此次改革中，湖北把省編上收、市編保留，采用半收方式。而山東、江蘇、陜西等省份，則采用把市監測站全部上收方式處理。所以依據不同省情，就會形成不同的模式，這也就達到了改革的效果。

經濟觀察報：垂改過程怎樣？有何預期？

吳舜澤：改革最難的是剛開始之時，一旦前面省市完成順利，那后面省份基本上可以在此基礎上進行復制和推廣，這就相對簡單和順暢了。今年9月22日《意見》印發一周年時，估計情況還會更理想，更好一些。

總體來說，河北、重慶“一省一市”為今后改革摸索出了很多經驗，近幾個月，有很多省份調研團前赴這兩地考察。此外，現在已基本完成垂改試點任務的省份正在做自評估報告，我們提出了一些意見。

我們專門做過調研，令我感到非常高興的是，河北在人員招錄、上劃過程中，基本都達到了穩定過渡的預期目標。截至目前，環保部信訪辦只收到一封信，還是政策性的問題，我去了解當地省紀委及信訪部門，也基本只有一兩封信。可以說，整個垂改過程還是非常平穩和平順的。

未來環境監測領域垂改有三種模式：全收、半收和不收。垂改是要避免地方政府對監測的干擾，環境監測職能上收到省，實行省級監測、省級考核、省級評價。但有些省市如上海，市本級監測力量就可以覆蓋到，只要把省市縣職責理清就可以了。

在垂改過程中，如何把方案設計好、利益平衡好，把人員問題處理好、方向路徑明確好都要重點考慮。按照中央要求，只要是需要解決干擾的地方，我們一定毫不客氣的垂下去，但屬于地方政府的事情，比如執法重心下移，那就一定要留給地方。

這12省市除已進入備案、啟動和基本完成外，還有一批正在省政府審查中。重慶市垂改工作相對簡單，實行兩級管理，監測力量不上收，主要調整機構、任命和管理體制以及隸屬關系，人財物變更少一些，推進相對較快。我估計未來北京、上海的垂改，變更也會較少，機構比較齊整，垂改工作推進也會比較快一些。

經濟觀察報：環保垂改還面臨哪些困難？

吳舜澤：根據《意見》部署，試點工作先完成體制調整工作，然后進一步完善政策、配套措施。所以判斷試點工作完成情況，一個核心內容是體制調整工作。有些人財物的調整可能還會持續一段時間，比如河北省新的任命體制和隸屬關系都調整完畢了，相關機構已成立，監測力量已上收，監察隊伍也組建完畢，但市一級人財物調整、固定資產劃轉，可能尚需一定時間才能最終完成。

垂改后，縣級環保局將改由市環保部門直管，其辦公大樓等固定資產以及一些債權、債務，都要從縣委縣政府名下劃歸市環保局，這需要一定時間周期來磨合。這都屬于體制調整后，新體制運行過程中逐步完善、逐步減去的問題。

人員劃轉是個大問題，很不好解決，能把人員問題解決好，其它就相對簡單的多。人員問題涉及各方利益關系和利益訴求，需慎重處理。河北采用自愿為主的方式，先報名再考試，或經過監測站、市環保局審核，才能完成人員上劃，這是一個雙向選擇。

經濟觀察報：環保垂改工作成效如何？

吳舜澤：之前我調研過很多省，發現地方政府、地方環保系統不同層級和不同職能部門之間，對垂改的理解不完全一致。去年9月22日，我在環保部新聞吹風會上講道，地方黨委政府比較擔心的是，環保系統垂改后會缺少機構、手段和力量履行環保責任，我們非常注意如何讓其既有責任又有措施來保證履責。

但現在來看，大家對環保垂改的理解要深入的多，河北、重慶垂改樣本的運作，使大家對垂改的理解就更深了。盡管環保機構省市縣之間、不同地方之間訴求各有不同，但現在全社會對環保及垂改的認識，思想上都達到了高度統一，這非常不易。對垂改成效的評判，這是非常重要的一項標準，也是我體會最大的一點。

除垂改試點工作外，最主要的是形成一批可復制、可推廣的模式和經驗。關于地市級監測力量上收，我們不排斥有不同做法，但我們主推全收。現在較多的是區域性環境監察機構派駐，負責環境監察督政工作，我們在關注其如何形成環境監察制度，采用何種方式，監察結果如何。比如河北環保監察機構6月份首次“亮劍”，正是對河北大氣污染防治存在的薄弱項進行督政，以避免地方干擾。

盡管體制改革是長效的、持續的，有時見效慢，但現在有些初步作用正在顯現。垂改堅持問題導向和目標導向，現已基本通過《意見》、地方探索與垂改實踐，找到了解決方法并在逐步見效。改革不是為了改而改，而是直奔問題而去，判斷改革成效主要看問題解決的成效。

目前，地方環保管理新格局的目標導向正在形成。建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制，是我們最終改革目標，通過實踐，我們已看到了一個“雛形”。

從十八屆五中全會首次提出，到《意見》出臺以及各省市垂改方案、專項方案的公布，在操作中逐步形成了一個垂改制度的大系統，不斷驗證和豐富了中央的決策部署，探索出了一批可復制、可推廣的模式，并且新的環境監察執法機構已在發揮作用，新的環保管理體制也正在積極的醞釀和培育中。我認為，判斷目前垂改的成效，不論是從大到小，從中央到地方，從這幾方面來看，都是良好積極的。