《行政處罰法》修訂后，生態環境執法應該關注哪些內容？（一）

1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來，這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領域的“母法”，新的行政處罰法給行政監管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態環境執法而言，要及時適應此類新變化，切實實現依法治污。

關注一

明確“限制生產”是行政處罰不是行政命令，必須嚴格遵循辦案流程

《環境保護法》早就規定了“限制生產”的內容，該法第60條規定“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施。”但關于“限制生產”的行為性質，法律上并未有明確的界定。不少地方將“限制生產”作為“行政命令”對待。

而根據《環境行政處罰辦法》第12條之規定，“根據最高人民法院關于行政行為種類和規范行政案件案由的規定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規定。”據此，不少地區在具體案件辦理中，將限制生產以行政命令的形式作出，未嚴格遵循行政處罰程序。

此次，《行政處罰法》第9條將“限制開展生產經營活動”作為行政處罰的種類明確列出，某種意義上正是對“限制生產”行為的定性。今后，生態環境部門在作出“限制生產”時，必須嚴格遵循行政處罰程序。在作出限制生產處罰決定前，依法告知當事人享有的陳述、申辯、要求聽證等權利，充分聽取當事人的意見。

關注二

用好行政協助制度，調查生態環境違法企業信息不用再“公事私辦”甚至“公事難辦”

在司法領域，“協助”是一個常見詞。《民事訴訟法》中明確規定了有關單位在人民法院在調查、執行過程中的協助義務。在行政執法中，盡管實踐中已經有了具體的“行政協助”行為，但囿于法律規定的缺乏，不少“行政協助”實際上依托于行政行為實施人的私人關系而實現，某種意義上是“公事私辦”，甚至可能出現“公事難辦”的情況。

例如，對生態環境違法行為人員身份調查時，特別是涉及暗管、滲井、滲坑、設施不正常運行等具體違法行為人員固定時，不少生態環境部門無法查實企業員工的詳細身份、社保記錄等信息。工商、稅務等部門可以告知具體情況，卻無法出具正式的情況說明。案件辦理往往受到影響。

此次《行政處罰法》第26條明確規定“行政機關因實施行政處罰的需要，可以向有關機關提出協助請求。協助事項屬于被請求機關職權范圍內的，應當依法予以協助。”該條規定，客觀上解決了生態環境部門信息獲取難的問題，進一步增強了生態環境部門對違法行為信息的獲取能力。

需要注意的是，對于“行政協助”的限制也是明確的，即“實施行政處罰的需要”時，才可以提出類似協助請求。具體操作中，生態環境部門可以通過協助請求函，附加違法行為立案登記表、違法行為調查材料等形式，向有關部門提出申請。

關注三

明確先“刑事”后“行政”的處罰要求，生態環境部門不能“先下手為強”

在生態環境執法過程中，行政違法與刑事犯罪往往交織存在，更多的時候是一線之隔。如非法處置危險廢物，即以三噸為界。正因為如此，不少生態環境部門在辦理環境違法案件時，往往不能準確把握行政處罰與刑事處罰的先后順序。加之近年來對于執法辦案的考核，不少地區對于環境違法案件往往是“辦了再說”。

修訂后的《行政處罰法》第27條對于行政處罰與刑事處罰辦理順序作出了明確規定，“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。”

需要說明的是，“應當及時”，以及移送司法機關后的“再移送義務”均是此次《行政處罰法》的新增內容。

由此可見，法律對于行政處罰與刑事處罰的辦案順序中，明確了先“刑事”、后“行政”的處罰要求。

如果說《行政處罰法》對此規定還相對“隱晦”的話，原環境保護部、公安部和最高人民檢察院聯合研究制發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（環環監[2017]17號）對此規定則更為直白。該辦法第16條規定，環保部門向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件，“未作出行政處罰決定的，原則上應當在公安機關決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。”簡言之，生態環境部門對于涉嫌犯罪的案件絕不能“先下手為強”。

當然，生態環境部門在將環境違法案件移送司法機關前，并非絕對不能做出行政處罰，這要視生態環境部門發現“違法行為涉嫌犯罪”的時間而定。如果生態環境部門是在作出行政處罰后，才發現行政相對人“涉嫌犯罪”，此類情況下先行作出的“行政處罰”并不違法。

關注四

以違法行為人所取得的所有款項計算違法所得，無需考慮合理成本等因素

應該說，生態環境部門對于“違法所得”的概念并不陌生。在生態環境保護領域，不少法律中均有“違法所得”的表述。

《大氣污染防治法》第109條規定“生產超過污染物排放標準的機動車、非道路移動機械的，由省級以上人民政府生態環境主管部門責令改正，沒收違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”；《固體廢物污染環境防治法》第102條規定，企業存在“產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位未依法及時公開固體廢物污染環境防治信息”等行為時，“由生態環境主管部門責令改正，處以罰款，沒收違法所得”。

但是，在具體計算過程中，如何計算“違法所得”的數額、是否要剔除違法行為相對人合理的成本等問題一直沒有明確的界定。

此次《行政處罰法》對此予以了明確。該法第28條規定“違法所得是指實施違法行為所取得的款項。”簡言之，在計算違法所得時，以違法行為人所取得的所有款項計算，而無需考慮行為人在實施違法行為付出的合理成本等因素。應該說，該條規定進一步方便了行政執法，也減少了行政監管過程中的爭議。

來源：中國環境、山東環境