環境處罰判例解析

【判例】

湖南省長沙市中級人民法院

行 政 判 決書

（2019）湘01行終397號

上訴人（原審原告）長沙新中水環保科技有限公司（即原長沙惠明再生資源科技有限公司），住所地長沙市望城區高塘嶺鎮迎賓大道東側。

法定代表人：張尚勇，董事長。

委托代理人：李澤金，湖南成法律師事務所律師。

委托代理人：蔡燦，湖南成法律師事務所律師。

上訴人（原審被告）長沙市望城區環境保護局，住所地長沙市望城區雷鋒北大道1688號。

法定代表人：王宏，局長。

委托代理人：李文祥，該局工作人員。

委托代理人：劉云峰，湖南星城律師事務所律師。

上訴人（原審被告）長沙市生態環境局（原長沙市環境保護局），住所地長沙市岳麓區岳華路279號南棟9樓。

法定代表人：潘勝強，局長。

委托代理人：劉志婷，該局政策法規處工作人員。

委托代理人：陳曦婕，湖南湘晟律師事務所律師。

上訴人長沙新中水環保科技有限公司（以下簡稱長沙市新中水公司）、長沙市望城區環境保護局（以下簡稱望城區環保局）、長沙市生態環境局因行政處罰決定及行政復議決定一案，不服湖南省長沙市岳麓區人民法院（2017）湘0104行初89號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

一審法院查明：長沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊成立的企業法人，其經營范圍為城市生活垃圾填埋氣、生物質能發酵沼氣、發電機組余熱開發利用，沼氣污染治理與資源化利用工程建設和設備開發等（其中填埋氣發電項目已取得了相應的行政許可）。2017年4月19日，望城區環保局環境監察人員對長沙市新中水公司進行現場檢查時，發現其貯存間存有危險廢油（廢潤滑油），未張貼標識標牌及規章制度，并且在沒有填寫危險廢物轉移聯單、未經批準的情況下擅自轉移廢油。4月20日，望城區環保局制作了現場監察記錄，指出其存在的問題，并責令其立即停止擅自轉移廢油的行為。后經望城區環保局查實：2016年1月30日，長沙市新中水公司與長沙市岳麓區振遠廢礦物油回收有限公司(以下簡稱振遠回收公司)簽訂《收購合同》，按合同約定，從2016年1月30日至2018年12月30日止，長沙市新中水公司將發電機器設備產生的廢潤滑油交由振遠回收公司收集、轉移。從2016年2月至12月，長沙市新中水公司在未辦理相關手續的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠回收公司轉移。上述事實有現場照片、污染源現場監察記錄、現場檢查（勘查）筆錄、調查詢問筆錄等證據證實。2017年5月12日，望城區環保局向長沙市新中水公司送達了《行政處罰聽證告知書》和《行政處罰事先告知書》，并告知其將受到的行政處罰和有陳述、申辯及申請聽證的權利。5月19日，望城區環保局認定長沙市新中水公司的涉案行為違反了《固體廢物污染環境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規定，系沒有填寫危險廢物轉移聯單、未經批準擅自轉移危險廢物的行為，并依據該法第七十五條第（六）項之規定，作出了被訴《處罰決定書》，決定給予長沙市新中水公司罰款人民幣20萬元的處罰。該決定書于當日送達給長沙市新中水公司。長沙市新中水公司對此處罰決定不服，于5月26日向長沙市生態環境局申請行政復議，請求撤銷該行政處罰。當日，長沙市生態環境局受理了長沙市新中水公司的申請。6月2日，長沙市生態環境局向望城區環保局送達了《行政復議答復通知書》。6月9日，望城區環保局向長沙市生態環境局提交了復議答復書及相關的證據、依據等材料。6月19日，在長沙市生態環境局的通知下，長沙市新中水公司的訴訟代理人查閱了相關的案卷材料。7月18日，長沙市生態環境局作出被訴《復議決定書》，維持了望城區環保局作出的原行政行為。7月20日，長沙市生態環境局分別向長沙市新中水公司及望城區環保局送達了該決定書。

另外查明：一、2016年6月6日，長沙市新中水公司向長沙市望城區財政局繳納了人民幣20萬元的罰款。二、本案在審理過程中，長沙市新中水公司的名稱及法定代表人發生了變更，由起訴時的長沙惠明再生資源科技有限公司變更為長沙新中水環保科技有限公司，法定代表人由陶勇文變更為單英偉。三、2016年11月7日第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議對《固體廢物污染環境防治法》進行了第三次修正。依據修正后的該法第五十九條第一款的規定，從修正之日起，取消了危險廢物省內轉移審批手續。該法第七十五條未作修改。

一審法院認為：一、根據《固體廢物污染環境防治法》第十五條的規定，望城區環保局作為縣級環境保護主管部門，具有查處其轄區內擅自轉移固體危險廢物等環境違法行為的法定職責。因此，望城區環保局具作出被訴行政行為的主體資格。二、望城區環保局認定長沙市新中水公司為涉案環境違法行為的行政責任主體無誤。長沙市新中水公司系2014年4月15日依法注冊成立企業法人，具有獨立承擔民事、行政等法律責任的主體資格。長沙市新中水公司系涉案危險廢物（廢油）的產生單位，在未辦理相關手續的情況下擅自將廢油交他人進行轉移，其行為違反了《固體廢物污染環境防治法》第五十九條第一款（修正前后）的規定，應當承擔相應的法律責任。因此，望城區環保局認定長沙市新中水公司為該環境違法行為的行政責任主體，并無不當。三、望城區環保局作出涉案行政處罰時認定事實不清。《固體廢物污染環境防治法》于2016年11月7日進行了第三次修正。該次修正前，在省內轉移危險廢物的，須由產生單位按照國家有關規定報批危險廢物轉移計劃，待批準后再向移出地環境保護行政主管部門申請領取聯單后方可進行轉移。該次法修正后，從修正之日起取消了危險廢物省內轉移審批，但仍須由產生單位按照國家有關規定填寫、領取危險廢物轉移聯單。另外，依據《危險廢物轉移聯單管理辦法》（原國家環境保護總局令第5號）第五條、第六條的規定，危險廢物產生單位每轉移一車、船（次）同類危險廢物，應當填寫一份聯單，該聯單一式五聯。危險廢物產生單位在領取該聯單后，將聯單第一聯副聯自留存檔，將聯單第二聯交移出地環境保護行政主管部門，聯單第一聯正聯及其余各聯交付運輸單位隨危險廢物轉移運行。本案中，長沙市新中水公司擅自將其產生的危險廢物（廢油）交他人轉移，時間跨度從2016年2月至12月（1次/月，共11次）。由于長沙市新中水公司的涉案行為具有連續性，同時存在于《固體廢物污染環境防治法》第三次修正前后，因此，望城區環保局應當該次修正之前之后的行為分別作出認定，并依據新舊法律的適用原則進行定性與處罰。望城區環保局依據《固體廢物污染環境防治法》（2015年4月修正版）第五十九條第一款的規定，認定長沙市新中水公司的涉案行為均屬于不按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單、未經批準擅自轉移危險廢物的行為，系認定事實不清、主要證據不足、適用法律錯誤，依法應予撤銷。四、長沙市生態環境局作出的復議決定應予撤銷。本案中，長沙市生態環境局雖然開展行政復議活動的程序合法，但作出維持原行政行為的復議決定，系認定事實不清、適用法律有誤，依法應予撤銷。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)、(二)項、第七十九條和第六十九條之規定，判決：撤銷長沙市望城區環境保護局于2017年5月19日作出的望環罰字[2017]40號《行政處罰決定書》，并責令其依法對長沙新中水公司涉嫌違法轉移危險廢物的行為重新作出處理；撤銷長沙市環境保護局于2017年7月18日作出的長環法[2017]59號《行政復議決定書》；駁回長沙長沙新中水公司的其他訴訟請求。

上訴人長沙市新中水公司上訴稱：一、沒有任何客觀證據證明違法轉移危險廢物的行為，一審判決責令對違法轉移廢物的行為重新作出處理，缺乏事實依據，明顯錯誤。《廢機油記錄臺賬復印件》依法不能作為認定轉移廢油的時間、次數、數量等的依據，僅憑劉衛標的口供無法證明轉移廢油行為的存在，一審判決認定存在轉移廢油行為缺乏客觀證據。二、望城區環保局所處罰的轉移危險廢物的行為持續發生在2016年2月至12月，適用新《固體廢物污染環境防治法》也應認定為合法行為，一審判決責令對轉移危險廢物的行為重新作出處理，缺乏法律依據。三、長沙市新中水公司不是所處罰的轉移危險廢物的行為的行政責任主體，一審判決責令對長沙市新中水公司重新作出處理，與客觀證據相悖。四、一審判決在以下方面認定事實錯誤：1.一審判決認定望城區環保局于2017年4月19日現場檢查發現沒有填寫危險廢物轉移聯單、未經批準擅自轉移廢油，缺乏客觀證據證明。2.一審判決遺漏“產生廢潤滑油的發電機器設備的所有權人”為湖南惠明公司，認定長沙市新中水公司為廢潤滑油的產生單位以及辦理轉移手續的義務人，明顯錯誤。3.一審判決認定2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）沒有任何客觀證據。4.一審判決認定長沙市新中水公司在處罰決定前繳納罰款20萬元，與客觀事實相悖。五、以下證據依法不能作為定案依據：1.同一時間段同一執法人員在不同地點對周陽作出兩份完全不同的詢問筆錄，不合常理，兩份詢問筆錄明顯不真實，不應作為本案證據。2.周陽的授權委托書委托事項不明、身份證復印件上的時間不吻合，周陽在被檢查單位上簽字的現場勘查筆錄等，均不能作為本案的定案依據。3.望城區環保局《現場取證材料》不合法、不真實，不能作為定案依據。六、長沙市新中水公司不是本案行政責任主體，一審判決駁回退還20萬元罰款以及賠償損失的訴請，缺乏事實與法律依據。綜上，請求法院依法撤銷長沙市岳麓區人民法院（2017）湘0104行初89號行政判決書第一項“責令其依法對長沙新中水環保科技有限公司涉嫌違法轉移危險廢物的行為重新作出處理”和第三項“駁回長沙新中水環保科技有限公司的其他訴訟請求”，依法改判望城區環保局與長沙市生態環境局退還長沙市新中水公司已繳納的20萬元罰款，并賠償從2017年6月12日起至罰款全部退還之日止的損失，由望城區環保局與長沙市生態環境局承擔全部訴訟費用。

被上訴人望城區環保局辯稱：1、就本案事實部分，長沙市新中水公司在本案中實施了沒有填寫危險廢物轉移聯單，未經批準擅自轉移廢油的的違法行為。周陽（上訴人公司的副總經理）在筆錄中認可其公司從事垃圾填埋項目的提存系統和裝置，2016年轉移廢油2.2噸的事實。同時周陽有公司出具的委托書，加蓋了公章，還有法人代表的私人意見。廢物廢油的接收方長沙振遠公司的法人代表劉衛標稱從上訴人單位所接收的廢油總共是2.2噸，200升，11次。時間是2016年2月份到2016年12月份，每個月一次。同時湖南惠明環保公司的副總經理張勇的調查筆錄稱，2014年5月23日上訴人和湖南惠明公司簽了相關協議書，由上訴人公司全權負責整個生產經營管理。特別說了廢油處理問題，也是由上訴人公司負責處理。長沙振遠公司和上訴人所簽的廢油收購合同的時間為2016年1月30日，保運服務合同及補充協議的時間2016年11月5日。廢油處理詳單的復印件上加蓋了兩個公司（上訴人公司及長沙振遠公司）的公章，對11次廢油處理都有詳細的記錄。基于上述事實，望城區環保局對上訴人未按規定填寫轉移聯單和未經批準轉移機油的行為作出了行政處理，事實確鑿，依據正確；2、關于適用法律的問題。在上訴人從事違法行為的2016年2月到2016年12月期間，固體廢物污染環境防治法于2016年11月7日修改，取消了危險廢物省內的轉移審批，但是新的法律規定仍然要填寫和領取危險廢物轉移聯單。即使違法行為在2016年11月7日之前適用老的法律，也應進行處罰，且并未將這11次行為分開，其行為都是違法的。

被上訴人長沙市生態環境局辯稱：一、長沙市新中水公司系本案適格的行政責任主體，一審判決認定“長沙市新中水公司為涉案環境違法行為的行政責任主體無誤”系事實認定清楚，法律適用正確。二、一審判決認定“自2016年2月至12月，長沙市新中水公司在未辦理相關手續的情況下，擅自將2.2噸廢油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振遠公司轉移”，系事實認定清楚。三、望城區環境保護局作出的望環罰字（2017）40號《行政處罰決定書》和長沙市生態環境局作出的《行政復議決定書》《長環法[2017]57號》程序合法，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律準確。一審法院認定長沙市生態環境局及望城區環保局“認定事實不清，法律適用不正確”有誤。綜上，請求法院駁回長沙市新中水公司的上訴請求。

上訴人望城區環保局上訴稱：一、一審認為望城區環保局所作出的行政處罰認定事實不清、主要證據不足是錯誤的。2017年4月19日，望城區環保局監察人員對長沙市新中水公司進行檢查，發現該公司現場有危險廢油，經調查核實：該公司沒有填寫《危險廢物轉移聯單》、未經批準擅自轉移廢油。2017年4月20日，望城區環保局執法人員下達監察文書，責令該公司立即停止環境違法行為；執法人員對現場進行了勘查，固定證據。上述違法事實有現場照片、污染源現場監察記錄、現場檢查（勘察）筆錄、調查詢問筆錄、廢油收購合同、廢機油處理記錄臺賬等證據佐證。二、一審認為望城區環保局所作出的行政處罰適用法律錯誤，是不正確的，適用當時的法律規定進行處罰是正確的。長沙市新中水公司沒有填寫《危險廢物轉移聯單》、未經批準擅自轉移廢油的違法行為，發生時間在2016年2月至12月（每月1次，共計11次），2016年11月7日《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）進行修正，從修正之日起取消了危險廢物省內轉移審批，但仍須由產生單位按照國家有關規定填寫、領取危險廢物轉移聯單。本案中，長沙市新中水公司沒有填寫《危險廢物轉移聯單》無論是按照舊法還是新法的規定都屬于違法行為，但因其違法行為大部分（可以確定的至少9次）發生在新法修正之日前，因此對長沙市新中水公司的違法行為適用當時的法律規定進行處罰是正確的。綜上，望城區環保局作出的望環罰字[2017]40號《行政處罰決定書》事實清楚、證據充分、適用法律正確、程序合法。請求法院依法撤銷原審判決第一項內容，改判駁回一審原告請求撤銷望環罰字[2017]40號《行政處罰決定書》的請求，并由長沙市新中水公司承擔全部訴訟費用。

被上訴人長沙市新中水公司未提交書面答辯意見。

上訴人長沙市生態環境局上訴稱：一、望城區環保局作出的望環罰字[2017]40號《行政處罰決定書》和長沙市生態環境局作出的長環法[2017]57號《行政復議決定書》程序合法，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律準確。一審法院認定長沙市生態環境局及望城區環保局“認定事實不清”有誤。《固體廢物污染環境防治法》第五十九條于2016年11月7日修正，但長沙市新中水公司實施違法行為最早于2016年2月開始。雖然違法行為被發現并被處罰是在新法生效之后，但根據最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中“關于新舊法律規范的適用規則”的規定，“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行之前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定”。二、望城區環保局作出的望環罰字[2017]40號《行政處罰決定書》和長沙市生態環境局作出的長環法[2017]57號《行政復議決定書》適用法律準確。長沙市新中水公司違法行為自實施之日至發現之日未滿2年，望城區環保局有權依法處罰。新中水公司的行為發生在《固體廢物污染環境防治法》修正法之前，理應適用舊法認定事實并處罰，不存在法律適用錯誤的情形。

被上訴人長沙市新中水公司未提交書面答辯意見。

當事人向原審法院提交的證據和依據已隨案移送本院。

另查明，2017年6月6日，長沙市新中水公司向長沙市望城區財政局繳納了人民幣20萬元的罰款。

經審查，本院采信的證據和確認的其他事實與原審無異。

本院認為，望城區環保局主張長沙市新中水公司的違法行為有多次，但是具體被處罰的違法行為在被訴行政處罰決定中并未明確，屬于認定事實不清。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二款的規定，被訴行政處罰決定應當撤銷。一審法院認定行政處罰決定及行政復議決定認定事實不清、適用法律錯誤，依法應予撤銷并無不當，本院對此予以維持。應當指出的是，被處罰的行為應當根據行政處罰決定認定，不能根據訴訟過程中行政機關的主張者進行認定。一審法院對此處理不當，應予以糾正。長沙市新中水公司上訴主張其并非行政責任主體，不應承擔行政處罰的責任。經查，長沙市新中水公司與長沙振遠公司簽訂廢油收購合同對廢油進行處置，系本案的行政責任主體，長沙市新中水公司的上訴理由不能成立，本院對此不予采納。

綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確，審判程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案二審受理費50元，由上訴人長沙新中水環保科技有限公司、長沙市望城區環境保護局、長沙市生態環境局共同負擔。

本判決為終審判決。

審判長　戴　莉

審判員　王真錚

審判員　陳麗琛

二〇一九年六月二十五日

書記員　陳儀靜

【解析】

本判例是一起危險廢物違法轉移的案件，法院以行政處罰決定對違法行為論述不明確，違法事實認定不清為由撤銷了行政機關作出的處罰決定，并責令該行政機關重新作出處罰決定。環境執法人員主要關注該案的以下問題

一、新舊法銜接的法律適用問題

本案例中，行政相對人的違法行為存在著在新舊法銜接過程中如何適用法律的問題。依據2016年11月修改前的《固體廢物污染環境防治法》的規定，行政相對人涉及兩項違法行為，即①危險廢物跨市轉移要經環境部門批準②轉移危險廢物未填寫危險廢物轉移聯單；按2016年11月修改后的《固體廢物污染環境防治法》的規定，行政相對人僅存在一項違法行為，即轉移危險廢物未填寫危險廢物轉移聯單。對行政相對人是依據舊法還是依據新法處罰，或者應是部分違法行為依據舊法處罰，部分違法行為依據新法處罰呢？

《立法法》第九十三條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”

根據《立法法》的這條規定，實體法應適用“從舊兼從輕”原則，因本案適用新法更有利于保護行政相對的利益，所以行政機關應依據2016年11月修改后的《固體廢物污染環境防治法》對行政相對人進行處罰，即僅處罰其未按規定填寫危險廢物轉移聯單轉移危險廢物的違法行為。

為什么對該問題進行解析呢？因為2019版的《固體廢物污染環境防治法》修訂稿，在2019年6月25日已經全國人在常委會進行了初審，相信在不長的時間內正式稿將會公布，環境部門在執法時一定會遇到新舊法銜接問題，所以我們在此進行解析，以方便環境執法人員在以后的執法過程中適用。

二、規范制作行政處罰決定書的問題

本案的人民法院以行政處罰決定對違法行為表述不明確，違法事實認定不清為由撤銷了行政機關的行政處罰決定，這一判決結果提醒環境部門要關注行政處罰決定書的規范制作問題，我們建議環境部門制作行政處罰決定書時注意以下幾點

（一）依據《行政處罰法》的規定載明必要事項。

《行政處罰法》對行政處罰決定書應當載明的事項作出了規定，即“行政機關依照本法第三十八條的規定給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應當載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）違反法律、法規或者規章的事實和證據；（三）行政處罰的種類和依據；（四）行政處罰的履行方式和期限；（五）不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（六）作出行政處罰決定的行政機關名稱和作出決定的日期。”

根據以上規定，行政處罰決定書至少應當載明以上事項。現在很多行政機關是根據本省或本市的法律文件規范文本制作的，所以一般不會落下以上事項。

（二）建議將每個違法行為的事實部分描述清楚。

違法事實、處罰理由和法律適用是行政處罰決定書的關鍵點，如何把當事人的違法事實表述清楚？處罰理由如何闡述？每一個違法行為應適用哪條法律法規？裁量標準又如何能論述明白?

就目前我們了解的現狀，很多環境部門的行政處罰決定書就是壹頁紙，在事實理由和法律適用的描述上很多是這樣一種形式：“我局于XX年XX月XX日到你單位檢查發現你單位實施了XXX違法行為,以上事實有XX、XX、XX等證據為憑。我們認為你單位的以上行為違反XX法第XX條的規定，依據XX法第XX條的規定，我局決定對你單位處于以下行政處罰……”

對于當事人僅有一個違法行為且該違法行為行政相對人認可的情況下，以上形式尚可，但是如果存在多個違法行為、執法過程作過監測或者行政相對人對違法事實不認可的情況下，這樣簡單的羅列就易被法院認定為違法事實沒有表述清楚，所以我們建議行政機關首先應把每個違法事實表述清楚、描述明白。

（三）建議將每個違法事實與其違反的法律法規及應處罰內容連在一起進行表述。

如當事人存在多個違法行為時，我們不建議把所有的違法行為羅列在一起，再把所有應當適用的法律法規另外羅列在一起。我們建設將每個違法事實與其違法的相應法律法規、應處罰內容連在一起進行描述，將法律法規的具體條款、自由裁量基準的具體內容及應當處罰的具體內容都進行詳細表述。

（四）建議對當事人是否承認違法事實、否提出陳述申辯意見、是否申請聽證進行表述

（五）當事人提出陳述申辯意見或申請聽證的，建議對其提出的陳述申辯意見或在聽證中提出的觀點進行描述

（六）對是否認可當事人提出的陳述申辯意見或是否認可當事人聽證時提出的觀點進行闡述

《行政處罰法》第三十二條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”同時該法第四十一條規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”

依據以上法律規定，如果行政機關未復核當事人的陳述申辯，其處罰決定很有可能不能成立。因此對當事人的陳述申辯不能僅簡單的表述為：“我局未采納你（單位）的陳述申辯意見”。我們建議應對當事人的陳述申辯意見是否與事實相符、是否符合法律法規進行詳細闡述，以證明我們對當事人的陳述申辯進行了復核。